企业破产法出台14年后 个人破产制度终于在深圳“破冰”

建立个人破产制度，要最大限度解除创业者的后顾之忧，激发市场主体的创业热情，鼓励创新，宽容失败，让创业创新持续成为深圳经济发展最根本的推动力

个人破产制度既能确保债权人公平合理地实现打折受偿，也能让诚实守信的债务人从债台高筑的困境中解脱出来

关于自由财产范围、免责的范围、免责滥用等，相关法律法规都有明确规定，个人破产制度不会成为不诚信企业主的保护伞

企业破产法出台14年后，个人破产制度终于在深圳“破冰”。

6月2日，《深圳经济特区个人破产条例(征求意见稿)》(以下简称征求意见稿)向社会公布并征集意见。征求意见稿分为十三章，包括总则、申请与受理、管理人、债务人财产、破产费用与共益债务、债权申报、债权人会议、重整、和解、破产清算、简易程序、法律责任和附则，共计一百五十七条。

这一具有改革意义的“破冰”之举引发社会广泛关注。也就是说，在深圳诚信经营却不幸破产的企业主将可以通过个人破产制度，避免集体债务向个人以及家庭无限转移的风险。

以深圳为起点，个人破产制度如何走向全国?国家层面的上位法未出，深圳模式能否复制到其他地区?个人破产如何实现有限制的“免除债务”?

解除后顾之忧

防范金融风险

我国企业破产法于2007年开始施行，但在个人破产问题的处理上，我国一直缺乏针对性的法律规范。

由于个人破产制度的缺失，企业经营风险由此转移到个人和家庭，突破了法人有限责任原则和现代企业制度精神，同时也给高利贷、地下钱庄等非法融资渠道创造了生存空间。

深圳市人大常委会法工委在相关说明中指出推进个人破产条例立法的初衷，即为规范个人破产程序，调整债务人和债权人及其他利害关系人的权利义务关系，促进诚信债务人经济再生，完善社会主义市场经济体制。

“建立个人破产制度，要最大限度解除创业者的后顾之忧，激发市场主体的创业热情，鼓励创新，宽容失败，让创业创新持续成为深圳经济发展最根本的推动力。”深圳市人大常委会法工委在说明文件中指出。

在刚刚通过的民法典中，合同编明确禁止民间高利放贷。实际上，个人破产制度除了保护个体工商户外，还有一个重要的与合同编相辅相成的意义：防范金融风险。

深圳中级人民法院破产审判庭法官曹启阳指出：“个人破产保护制度将有利于社会信用系统的建立，今天的商业社会需要一个完善的社会信用体系，当社会信用制度缺乏时就会出现各种金融风险。”

深圳作为我国经济特区，个人破产制度首先在此地“破冰”，还与深圳具有制度优势有关。

去年1月14日，深圳破产法庭正式揭牌成立，这是全国第一家破产法庭。同时，个人债务集中清理的试点工作也为个人破产制度立法工作起到了推动作用。

在中国政法大学民商经济法学院教授陈景善看来，深圳个人破产条例的制定，意味着我国个人破产制度的构建势在必行。

据陈景善介绍，2019年温州出现全国第一例破产案件，意味着我国个人破产立法已经进入了实质性操作阶段，且今后会向全国推广。

有限豁免债务

不是不用还钱

公众普遍关心的问题是：是不是不用还钱了?

“不是不用还钱，而是有前提的部分豁免。”中国人民大学商法研究所所长刘俊海说，自然债务人的债务并不因为宣告破产而直接豁免，只有在满足法定条件的前提下，经过一定的监督期，债务人才获得豁免。而在监督期内，债务人生活受到极大限制，不能有高消费。

中国政法大学破产法与企业重组研究中心主任李曙光认为，豁免债务是有条件的，除了你的基本生活费用和基本的生活保障，所有的钱都应该属于债权人。也不是说马上就给你豁免，比如美国要七年，香港要五年，这个期间你还要不断还债。

2019年，全国首例个人破产案件在温州办结。该案件中，负债214万余元的某破产企业股东蔡某，最终只需偿还3.2万余元，在18个月内一次性清偿。在履行完毕之日起6年内，如果他的家庭年收入超过12万元，超过部分的50%将用于还款。

需要明确的是，个人破产制度指自然人不能清偿到期债务时，通过法定程序宣告该自然人破产，将其剩余资产公平分配给债权人，对未得到清偿的债权，免除该自然人继续清偿责任的一种法律制度。

为什么要建立个人破产制度?刘俊海认为，个人破产制度既能确保债权人公平合理地实现打折受偿，也能让诚实守信的债务人从债台高筑的困境中解脱出来。

“建立个人破产制度能够更好地按照法律思维帮助那些‘诚信而不幸’的债务人。对于这部分债务人而言，他们恪守了诚实信用的基本原则，但在创业创新过程中，由于自己主观恶意之外的其他原因，比如融资失败、资金链断裂或遭受诈骗等，导致债台高筑。”刘俊海说。

刘俊海认为，建立个人破产制度能够更好地体现公平原则，体现多个债权人之间平等、公平、受偿的原则，“特别是按照债权的特点，清偿时需要考虑有无担保和担保的优先序。如果是没有担保的债权，那么无担保的债权和其他无担保的债权，原则上就应当排队打折受偿。只有个人破产制度能为两人以上的债权人提供公平、合理、受偿的机会。个人破产条例也能进一步弥补我国企业破产法的短板”。

“个人破产制度缺失导致逃避债务现象严重蔓延，如债务人下落不明等，这会造成社会经济秩序不稳定。”陈景善说，个人破产制度能使全体债权人得到公平合理的债权救济，而不至于发生有违背诉讼正义的消极现象。个人破产制度是维护社会和金融秩序稳定的未雨绸缪之举，合理的个人破产制度有助于创业者放心开展商业冒险。

在不少业内人士看来，从宏观层面来看，破产法是保障债权利益的一个前提，因为很重要的一点就是“债权人不要把不应该借的钱借出去”，有了个人破产制度，公众的风险意识将会提高，而有风险意识对于债权人来说也是一种保护。

借助法律手段

预防恶意逃债

借款人一旦宣告破产，便意味着无法再对其进行催收。因此，在征求意见稿公布后，《法制日报》记者注意到，公众普遍关心的另一个问题是，个人破产制度是否会被老赖利用，成为其逃废债的工具?

关于这一点，深圳市人大常委会法工委指出：个人破产制度从某种意义上来说，是为“诚实而不幸”的债务人提供了一种可期待、可信赖的保障。因此，个人破产立法要树立的基本价值导向是，只有诚实守信的债务人，在不幸陷入债务危机时，才能获得个人破产制度的保护，并帮助其从债务危机中解脱出来，重新参与社会经济活动，创造更多财富。而对于那些恶意逃债或者实施破产欺诈的债务人，不仅不能通过破产逃避债务，还要通过法律手段加以预防和惩治。

陈景善的看法是，关于自由财产范围、免责的范围、免责滥用等，相关法律法规都有明确的规定，个人破产制度不会成为不诚信企业主的保护伞。

“首先，想通过破产免责需要成本，从东亚日韩的经验可以看出，个人破产法实施后凸显的并不是滥用程序的问题，而是不适用破产程序。其次，破产个人的法律上的限制性规定约束企业主。个人破产人在创业、行业、征信上会有各种限制。最后，个人进行恶意破产时会追究其刑事责任。”陈景善说。

目前值得关注的一个现实情况是，在经历了P2P网贷行业的爆雷潮之后，中国社会产生了大量逾期借款人，在个人破产制度确立的情况下，这部分群体是否可以通过申请破产免除债务。

对于这个问题，深圳市政府法律专家咨询委员会、深圳市人大常委会监察和内务司法委员会委员丁南认为，在满足申请破产的准入条件下，即在深圳经济特区居住，且参加深圳社会保险连续满三年的自然人，因生产经营、生活消费导致资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，可申请进行破产清算。但毫无疑问，满足该条件并不意味着必然产生免除债务的结果。

刘俊海对《法制日报》记者介绍，针对如何预防个人债务人的道德风险问题，避免“假破产、真逃债”，我国刑法设立了欺诈破产罪和虚假破产罪，作出了相关处罚规定。所以他建议，个人破产制度一方面给“诚信而不幸”的债务人打开一条绿色通道，另一方面也要堵死不诚信的债务人滥用个人破产制度的制度空间，“立法上不能留漏洞，要让债务人无法规避法律”。

“如果个人破产制度具备可诉性、可裁性和可执行性，那么背后的风险将是可控的。”刘俊海说，预防个人滥用破产制度，一靠刑法刑事责任的震慑和打击;二靠个人破产制度的事先防范;三靠制度事中监管;四靠事后的民事责任追究;五靠道德教化和道德宣传;六靠建立失信制裁制度，要让债务人了解失信的代价。

制度配套跟上

全国推行可期

值得注意的是，受新冠肺炎疫情影响，国内经济下行压力加大，个人破产制度的出台或将成为应对经济萧条所需要的社会保障体系的一部分。如今，个人破产制度在深圳“破冰”，全国层面的个人破产制度还有多远的路要走?

刘俊海希望，制定一部单独的个人破产法，明确立法目的、破产程序的基本原则、破产的基本程序、债权人的保护、破产和解制度等内容。

不过，陈景善提出了不同的观点。他认为，在目前的破产法体系中单设一章个人破产编即可，无需制定一部单独的个人破产法。

陈景善分析，在制度设计中，主要存在以下几个关键问题：申请要件、职权主义与当事人申请主义的均衡;程序的设定、重整、清算、庭外重组或和解程序的设定、债权范围的确定、债权申报以及核查;生计费用的现实化;个人重整程序中偿还期间的变更;法院的审理机制等。

不论是否单独立法，目前，国内个人破产在制度与实操层面还缺乏制度配套。

深圳个人破产立法推动人卢林也坦言，如今社会财产呈现出多样化的特点，财产的查询、识别也将是个人破产制度实施过程中的一个难点。

2019年7月16日，国家发展改革委等13部委印发了《加快完善市场主体退出制度改革方案》。方案明确提出，研究建立个人破产制度，重点解决企业破产产生的自然人连带责任担保债务问题。明确自然人因担保等原因而承担与生产经营活动相关的负债可依法合理免责。逐步推进建立自然人符合条件的消费负债可依法合理免责，最终建立全面的个人破产制度。

另外，国内其他地区已经实施类似个人破产制度的个人债务清理制度，如浙江省温州市中院发布的《关于个人债务集中清理的实施意见(试行)》和浙江省台州市中院发布的《执行程序转个人债务清理程序审理规程(暂行)》。目前已经存在适用个人债务清理制度的司法案例。

在刘俊海看来，深圳可以为全国个人破产制度的落地提供一些可复制、可推广的经验。不过，在制度设计中的关键问题是要开门立法、透明立法、民主立法。第一，从需求端认真评估个人破产制度用户的利益诉求，包括这些“诚信而不幸”的债务人的核心利益以及债权人的利益诉求，还要关注其他的利益相关者，如债务人的家庭成员以及他的雇主等。第二，债务人要宣告破产，要享受破产制度保护，进行依法免责，就得付出代价，这个代价就是牺牲债务人的个人隐私。

也有不少业内人士对征求意见稿中的相关内容提出建议，对于如何平衡个人破产与隐私保护，破产程序及免责考察期内的利害关系人查询权、管理人调查权等，应当进一步予以明确，防止因此侵害债务人其他正常合法的权益。