绿色发展内容繁多 制度体系亟须完善

两部委联合发文加快建立绿色生产和消费法规政策体系

为全面推动绿色发展保驾护航

近日，国家发展改革委与司法部联合印发《关于加快建立绿色生产和消费法规政策体系的意见》(以下简称《意见》)。

《意见》指出，推行绿色生产和消费是建设生态文明、实现高质量发展的重要内容，党中央、国务院对此高度重视。改革开放特别是党的十八大以来，我国在绿色生产、消费领域出台了一系列法规和政策措施，大力推动绿色、循环、低碳发展，加快形成节约资源、保护环境的生产生活方式，取得了积极成效。但也要看到，绿色生产和消费领域法规政策仍不健全，还存在激励约束不足、操作性不强等问题。

近年来，推动经济转型升级、实现高质量发展已经成为全社会共识，《意见》围绕推动绿色生产和消费进行了一系列制度设计，具有十分积极的意义。

绿色发展内容繁多

制度体系亟须完善

北京一家垃圾分类和再生能源公司的负责人对于绿色生产和消费深有体会。从实践经验来看，他认为目前绿色生产和消费制度政策尚待进一步细化和增强可操作性，比如关于生产者责任认定、环保企业支持力度等。

这一说法得到了中国政法大学民商经济法学院副教授马燕的认同。

马燕认为，绿色生产和消费涉及社会经济、生态环境保护的各个方面，体系庞大、内容繁多。目前，该领域的制度体系仍然需要在系统性、协调性、可操作性等方面不断完善。

马燕进一步解释称，在系统性方面，现有法律法规政策体系还有较大提升空间，比如尊重、顺应、保护自然，发展和保护相统一，山水林田湖草是一个生命共同体，防治生态污染破坏和自然资源开发利用的协调统一等理念，还有待于在绿色生产和消费法律制度层面得到全面体现，形成具有系统性的制度体系。在协调性方面，绿色生产和消费法律制度层面还没有形成相互协调和普遍认可的激励约束机制。在可操作性方面，绿色生产和消费概念化、原则化，流于形式、可操作性不强等问题也不同程度存在。

在中国政法大学教授曹明德看来，就现有制度来看，在绿色生产和消费领域还缺乏较为具体的激励和约束机制。市场机制被证明是促进绿色生产和消费的有效工具，因此，如何通过完善相关法律制度，将生态环境、自然资源的价值体现在生产者成本之中，进而正向激励和引导消费者，是实现绿色生产和消费的重要途径。

曹明德说，从绿色生产来看，规制重要自然资源、能源开发行为的法律制度还存在空白。比如煤炭、石油等重要自然资源和能源的开发，缺乏有效法律制度来规制。从绿色消费来看，近年来快递业、外卖业高速发展，伴随而来的是废弃包装物大量增多，规制包装行业的法律制度同样缺失。因此，需要出台新的制度来集中规范绿色生产和消费行为。从绿色农业来看，有的地方农业生产投入性污染比较严重，过量使用化肥和农药导致土壤板结、生产力下降，农药残留威胁食品安全，污染土壤和水质，并对生态系统造成损害。农业绿色产品生产和消费市场有待规范，制约着绿色生产和消费发展，同样需要通过完善相关制度进行规制。

“总体来看，统筹绿色生产和消费的基本制度仍处于缺失状态，需要从绿色生产和消费制度层面进一步完善整合，构建政府、企业和公众的合作机制，以及有关部门间的协调机制等。”曹明德说。

绿色发展已成潮流

系统思维全面规划

《意见》中涉及绿色生产和消费的主要任务包括：推行绿色设计;强化工业清洁生产;发展工业循环经济;加强工业污染治理;促进能源清洁发展;推进农业绿色发展;促进服务业绿色发展;扩大绿色产品消费;推行绿色生活方式。

马燕认为，《意见》顺应我国绿色发展潮流，涵盖绿色生产和消费领域的重要内容，有着诸多亮点。

“《意见》提出绿色生产和消费的总体要求，即加快建立绿色生产和消费相关的法规、标准、政策体系，促进源头减量、清洁生产、资源循环、末端治理，扩大绿色产品消费，在全社会推动形成绿色生产和消费方式。”马燕说，“现有法律法规政策尽管在清洁生产、资源循环利用和污染治理等方面有相关规定，但由于缺乏总体要求，在绿色生产源头减量、扩大绿色产品消费等方面还比较薄弱，特别是在绿色生产和消费方面的标准体系还不完整。《意见》出台有利于各行业朝着绿色生产和消费的共同目标努力，也为未来该领域进一步完善立法、出台政策指明方向。”

《意见》提出了绿色生产和消费制度建设的具体规划：到2025年，绿色生产和消费相关的法规、标准、政策进一步健全，激励约束到位的制度框架基本建立，绿色生产和消费方式在重点领域、重点行业、重点环节全面推行，我国绿色发展水平实现总体提升。

马燕认为，这样的规划为进一步完善绿色生产和消费相关法律制度奠定基础，也有利于促进各级政府和相关产业行业在这方面形成合力。

“《意见》结合绿色生产和消费实际状况以及我国现阶段行政执法司法实践经验，提出完善绿色生产和消费制度并予以保障的具体思路，有利于为不断推进绿色生产和消费保驾护航。”马燕说。

此外，马燕分析称，《意见》还明确了重点任务清单和责任主体。既考虑到了绿色设计、清洁生产、工业循环经济、工业污染治理这一完整体系建设，也考虑到了能源清洁发展;既涵盖了农业、服务业绿色发展，也包含了绿色产品消费和绿色生活方式，同时明确了绿色生产和消费的具体内容。

在马燕看来，《意见》运用系统思维为未来绿色生产和消费制度体系建设的重点领域和重点环节进行了较为全面的规划，有利于改变此前这方面法律法规政策过于分散、各自为战的状况。

绿色生产转型升级

压缩总体社会成本

《意见》针对绿色生产作出了多项规定，如“严格实施清洁生产审核办法、清洁生产审核评估与验收指南，进一步规范清洁生产审核行为，保障清洁生产审核质量。”“健全相关支持政策，推动现有产业园区循环化改造和新建园区循环化建设。”

马燕分析称，通过完善与绿色生产有关的制度体系，有利于推动产业升级转型，实现经济高质量发展。一方面，绿色设计将会逐渐取代传统设计，绿色生产标准和关于产品的绿色标准体系，将会系统影响到生产各个环节，进而降低成本，提升产品品质;另一方面，绿色生产会减少生产过程中造成的环境污染和破坏，压缩生产环节总体社会成本，进一步提高生产效益，促进经济增长。

《意见》指出，推进农业绿色发展。以绿色生态为导向，创新农业绿色发展体制机制，开展农业绿色发展支撑体系建设，创新技术体系、健全标准体系、延伸产业体系、强化经营体系、完善政策体系，为农业绿色发展提供保障。

“《意见》通过构建完整的农业绿色生产、流通和消费链条，推进农业绿色发展。在农业产业结构方面，地方政府应结合《意见》有关规定和当地实际情况，完善与农业绿色发展有关的综合规划设计、畜禽养殖、水产养殖、滩涂湿地养护、水域合理利用、农地保护等相关制度，实现区域化、立体化、全方位管理和保护，为更有效提升农业绿色发展水平而努力。”马燕说。

根据相关法律规定，各级人民政府及其农业等有关部门和机构应当指导农业生产经营者科学种植和养殖，科学合理施用农药、化肥等农业投入品，科学处置农用薄膜、农作物秸秆等农业废弃物，防止农业面源污染。

“《意见》有关规定与上述规定相契合，有助于形成合力共同推进农业绿色发展。”马燕说。

推进绿色生产消费

机遇挑战同时存在

此外，《意见》还指出，扩大绿色产品消费。推行绿色生活方式。

“政府、企业、公众和媒体都应当在绿色消费领域发挥重要作用。在绿色消费领域，政府具有多重角色，既是规则执行者，也是产品消费者。运用市场机制促进绿色消费，实行政府绿色采购是一项重要制度。政府采购法规定，‘政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等’，这是推行政府绿色采购的基础性条款。”曹明德说。

曹明德认为，在节能产品方面，我国政府采购经历了一个从鼓励优先购买节能认证产品到节能认证产品部分强制采购的过程。对于节能认证产品强制采购和环境标志认证产品优先采购，都通过制定和发布节能产品政府采购清单的方式，依据清单和认证证书实施政府优先采购和强制采购。此外，企业作为生产者，对于促进绿色消费同样具有重要作用。

马燕认为，绿色生产和消费不仅是一种理念，更重要是涉及诸多行业产业的生产消费行为。这些生产消费行为关系到工业、农业、矿业、能源、化工、服务业等诸多领域，从源头一直到末端。随着《意见》的出台和落实，《意见》任务清单中列举的行业产业将面临机遇和挑战并存的局面。

“相关行业产业内的落后产能和不符合绿色发展需要的生产工艺将可能被全面淘汰、替换。各级政府和有关部门需要通过进一步完善相关制度政策，倡导绿色生产、促进绿色消费，支持行业产业顺利升级转型。特别是要扶持和帮助与民生密切相关的行业产业尽快完成绿色生产产业链的构造，为更好满足绿色消费需求奠定基础。”马燕说。

马燕认为，我国还存在各地区发展和产业布局不均衡的情况，在绿色生产和消费相关制度制定落实过程中，要充分考虑各地区和产业布局差异，精准灵活施策。地方政府应当结合《意见》有关要求和当地实际情况，优先出台促进本地区绿色生产和消费的规则或指南。比如在农业方面，绿色发展理念将全面影响农业生产消费各个环节，绿色农产品、有机农产品等将会成为绿色消费的重点，社区支持农业也会有较大的发展空间。